文/华彩咨询 白万纲

近日，国务院国资委印发《中央企业发展规划管理办法》（国务院国资委令第45号）（以下简称《办法》）。

上一次出台类似制度是在2004年《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》（国务院国资委令第10号）。2004年也就是国务院国资委成立第二年，刚刚把九龙治水式的多行业主管部门分头治理的格局调整为一委统揽，但大家可以想象当时的国资管理格局，央企的产业与竞争力，央企在国家发展中的地位与作用，央企在助力国家参与全球治理，打造国际竞争力方面的作用，与二十年后今天的格局，真的是轻舟已过万重山，已然不可同日而语。

虽然其间也有过主业战略，战略评价体系等方面的片段性办法，但时间推移背后，央国企在国家战略与发展方案的支撑，国家治理，国家竞争力塑造，国家发展路径与方案的推动，科创与产业竞争力，经济社会建设等等方案的嬗变与跃迁，使得出台完整而系统的发展规划管理办法成为必须，此办法的出台直接来看会对央国企的规划领导与组织，规划编制工作的系统展开，委托中介机构，规划推进与过程管理，规划评价与交付，规划实施与评估，中期修编。

把视野拔高，更深刻的看，新《办法》是把规划管理上升到更高层面上，以“体系化、闭环化、刚性化、市场化” 为改革主线，通过制度创新解决传统规划管理中的 “软约束、碎片化、执行弱” 问题。

华彩咨询认为《办法》出台的本质是要推动央国企完成四个转型

一、从规模扩张走向战略聚焦

二、从被动执行向主动谋划跃迁

三、从经营与产业职能走向在战略发展中突出核心职能

四、从资产经营与资本责任走向服务国家战略与提升企业核心竞争力统一

国务院国资委出台《办法》，其背后的动力是深刻实践二十届三中全会所主张的通过治理+改革，双维度来再造中国新时期发展动能的核心主张。

以下是华彩咨询公司所透视的《中央企业发展规划管理办法》背后，国务院国资委俯瞰与总结全国国资系统历年来在规划上的成败得失基础上，拿出的十五个认识与管理上的突破，我们认为这就悍然改变目前正在轰轰烈烈进行的央国企十五五规划浪潮与实践，并必然产生深远影响。

解读《办法》出台背后的十五个突破性布局与思考

一、构建三级规划体系，强化产业布局统筹

突破点：首次以制度形式确立“中央企业总体发展规划 + 重点任务规划 + 企业规划” 三级体系，聚焦产业优化调整，推动国有资本向国家安全、国民经济命脉领域、公共服务与公益性领域、前瞻性战略性新兴产业集中，形成规划合力。

意义：通过顶层设计与企业实践联动，解决过去规划分散问题，提升国有经济布局优化的系统性。

二、建立闭环管理机制，全流程压实责任

突破点：完善“编制、执行、评估、调整、评价” 全链条管理，明确国务院国资委与企业的双层面责任。例如，编制阶段 “一企一策” 审核，执行阶段将规划目标分解为年度计划，确保 “长期战略 — 发展规划 — 年度计划” 无缝衔接。

意义：避免规划与执行“两张皮”，通过流程化管理提升规划落地效能。

三、强化刚性约束，衔接考核与追责机制

突破点：将发展规划作为投资监管、财务预算、考核分配等工作的核心依据，对执行偏差（如盲目投资、进度滞后）实施考核扣分、约谈通报甚至责任追究，强化制度执行的“硬约束”。

意义：通过刚性机制倒逼企业聚焦主责主业，防范战略冒进或执行不力风险。

四、明确企业主体责任，落实“第一责任人” 制度

突破点：强调中央企业是规划的制定、执行、责任主体，董事长为第一责任人，重大事项需经党委（党组）会前置研究，董事会决策，压实管理层责任。

意义：从治理层面确保规划的战略性与严肃性，避免“重编制、轻落实”。

五、突出国家战略承接，强化规划政治属性

突破点：要求规划贯彻党的二十届三中全会精神，服务“国之大者”，将国家战略（如新质生产力培育、安全发展）作为核心导向，明确规划的政治站位。

意义：确保央国企成为国家战略落地的“主力军”，而非单纯追求经济目标。

六、聚焦新质生产力，布局未来产业

突破点：将“培育和发展新质生产力” 列为规划调整的法定情形，要求企业前瞻布局战略性新兴产业，抢占科技革命制高点。

意义：响应“加快实现高水平科技自立自强” 要求，推动央国企从传统产业向创新驱动转型。

七、统筹发展与安全，强化风险防控

突破点：将“统筹发展和安全” 纳入规划编制原则，要求企业在产业布局中关注供应链安全、产业链自主可控，避免单一追求规模扩张。

意义：应对国际环境复杂多变挑战，增强央国企抗风险能力。

八、深化信息化支撑，提升动态监测能力

突破点：要求企业加强规划基础信息管理，利用信息化手段跟踪产业动态、评估执行情况；国务院国资委建立数据库与信息系统，强化监测与战略协同。

意义：通过数字化工具提升规划管理的科学性与时效性，实现“动态调整、精准施策”。

九、创新考核联动机制，量化目标导向

突破点：将规划重点指标纳入负责人经营业绩考核，任期目标与规划目标挂钩，年度计划与考核责任绑定，实现“规划目标 — 考核指标 — 资源配置” 闭环。

意义：通过考核“指挥棒” 推动规划目标刚性落地，避免形式主义。

十、规范调整程序，维护规划权威性

突破点：明确规划调整需经国务院国资委同意，仅限党中央决策部署、主责主业调整、重大重组等六类情形，严禁随意修改，确保规划严肃性。

意义：防止企业因短期利益偏离长期战略，维护规划的稳定性与执行力。

十一、加强分层分类管理，差异化授权放权

突破点：对授权董事会决定规划的企业实施备案管理，而非“一刀切” 审核，体现 “放活” 与 “管好” 结合，尊重企业市场化经营实际。

意义：平衡出资人监管与企业自主经营权，激发企业活力。

十二、强化协同联动，统筹国资系统“一盘棋”

突破点：国务院国资委统筹三级规划编制，加强与国家发改委等部门沟通，并允许地方国资委参照本办法制定细则，推动央地国资规划衔接。

意义：打破条块分割，形成国资系统战略协同效应，避免重复建设与资源浪费。

十三、引入外部智库，提升规划科学性

突破点：要求企业编制规划时引入外部专家论证，国务院国资委委托第三方评审，避免“闭门造车”，提升专业性与客观性。

意义：通过“外脑” 弥补企业内部视野局限，增强规划的市场适应性与竞争力。

十四、聚焦产业引领，突出“三个集中” 导向

突破点：将“三个集中”（国家安全与命脉领域、公共服务领域、新兴产业）作为规划核心目标，明确产业优化的具体方向，而非泛泛而谈。

意义：解决过去国有资本布局过宽问题，集中资源做强核心产业，提升国际竞争力。

十五、压实责任追究，防范战略失误

突破点：对未履行规划职责造成国有资产损失的企业，实施追责问责，涉嫌违法违纪的移送司法机关，形成“不敢违、不能违” 的震慑。

意义：通过刚性问责机制，倒逼企业管理层审慎制定与执行规划，防范战略冒进或失职风险。

附件

中央企业发展规划管理办法

第一章 总则

第一条 为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，依法履行企业国有资产出资人职责，规范中央企业发展规划管理，强化发展规划引领作用，引导中央企业完整准确全面贯彻新发展理念，增强核心功能和提升核心竞争力，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，制定本办法。

第二条 本办法所称中央企业是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。本办法所称发展规划是指中央企业在分析宏观环境和内部发展现状及其变化趋势的基础上，对未来一定时期内企业发展作出的方向性、全局性部署，突出对产业布局优化结构调整的战略性、整体性安排，是企业的发展纲领。

第三条 中央企业是发展规划的制定主体、执行主体和责任主体，应当健全发展规划管理机制，开展发展规划编制，强化发展规划执行，组织发展规划评估和调整，建立完善发展规划引领企业改革发展工作体系。

第四条 国务院国资委健全中央企业发展规划监督管理制度和工作机制，统筹发展规划编制，组织对发展规划进行审核，监督发展规划执行和调整情况，开展综合评价，推动中央企业发展规划管理与国务院国资委监管职责联动。

第二章 发展规划管理机制建设

第五条 中央企业根据本办法规定，建立健全发展规划管理制度，经董事会审议通过后报送国务院国资委。发展规划管理制度应当包括以下内容：

（一）发展规划决策程序、决策机构及其职责；

（二）发展规划管理流程、管理部门及其职责；

（三）发展规划编制、执行、评估、调整有关管理规定；

（四）发展规划与预算、投资、考核等职能的衔接安排；

（五）其他应当纳入的有关内容。

第六条 中央企业发展规划编制、调整、年度工作计划及执行情况报告等重大事项应当经党委（党组）会前置研究后提请董事会决策。

第七条 中央企业董事长是发展规划管理第一责任人。董事会应当明确专门委员会负责发展规划决策咨询和支撑，指定经理层人员负责统筹发展规划管理工作。

第八条 中央企业应当明确工作部门，归口负责发展规划管理工作，牵头组织发展规划编制、执行、评估、调整等，相关职能部门与各级子企业做好衔接支持，按照职责分工落实发展规划各项工作安排。

第九条 中央企业应当明确专门机构，具体承担企业发展规划重大问题研究，支撑发展规划编制、执行、评估、调整等工作，根据需要可引入外部咨询机构。

第十条 中央企业应当加强发展规划基础信息管理，跟踪监测产业发展情况，动态评估发展规划执行情况。

第十一条 国务院国资委健全专家咨询机制，建立完善信息系统，建设发展规划数据库，作为推进国有经济布局优化结构调整的基础支撑。

第三章 发展规划编制

第十二条 国务院国资委统筹总体发展规划、重点任务规划、企业规划三级规划编制和组织实施，加强与各管理部门战略协同。

第十三条 国务院国资委按照国家规划周期，编制中央企业总体发展规划，明确未来五年发展总体思路、发展目标、重点任务和保障措施。

第十四条 国务院国资委根据中央企业总体发展规划重点任务安排编制相关规划，明确具体目标和举措。

第十五条 中央企业依据上位规划编制本企业总体发展规划、重点领域规划和子企业规划，各级各类规划应当定位准确、功能互补、统一衔接。

第十六条 中央企业编制发展规划应当贯彻落实国家战略部署、行业发展要求，体现出资人意志，立足做强做优做大国有资本和国有企业，围绕推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，坚持聚焦主责主业，统筹发展和安全，确保内容完整、目标清晰、措施可行、科学有效。

第十七条 中央企业发展规划应当履行前期研究、编制起草、专家论证、内部决策等程序。董事会应当召开会议专题研究发展战略定位等重大问题，听取外部董事意见。

第十八条 中央企业应当在规划期前一年启动发展规划预研工作，深入研判内外部环境形势、行业发展态势，明确业务布局重点。国务院国资委组织召开发展规划编制会商研讨会，明确重点领域发展任务。

第十九条 中央企业应当于规划期首年6月30日前将董事会审议通过的发展规划报送国务院国资委。应当包括以下内容：

（一）发展现状，包括企业基本情况、发展基础、发展环境、行业对标及竞争力分析；

（二）总体要求、战略定位、发展目标；

（三）产业布局安排，包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等；

（四）发展规划执行落地的保障措施；

（五）其他应当纳入的有关内容。

第二十条 国务院国资委依据中央企业战略使命、布局优化结构调整安排和企业主责主业，从发展定位、发展目标、发展方向、发展路径等方面对企业发展规划实施审核，组织相关部门合议会商，委托外部专家论证评审，向企业书面反馈意见。中央企业应当根据国务院国资委意见对发展规划作出修改。作出重大调整的，应当重新履行内部决策程序。

第二十一条 国务院国资委对授权放权清单明确授权董事会决定发展规划的中央企业发展规划实施备案管理。

第二十二条 经审核同意的发展规划作为中央企业财务预算、资本金支持、债券发行、专业化整合、投资监管等工作的重要基础。发展规划重点指标纳入中央企业负责人经营业绩考核范围，任期及年度经营业绩考核目标应当与发展规划目标值及其年度分解目标相衔接。

第四章 发展规划执行

第二十三条 中央企业按照国务院国资委发展规划年度工作要求，对发展规划目标、任务等进行分解，形成企业发展规划年度工作计划，明确当年工作目标、重点任务、重大工程项目等。

第二十四条 中央企业应当建立完善发展规划与投资、预算、考核等衔接机制，对发展规划年度工作计划明确的目标、任务进行责任绩效分解，作为责任主体和责任人年度考核依据。纳入发展规划的重大工程项目，应当纳入企业投资计划，配套资源支持。

第二十五条 中央企业党委（党组）、董事会定期听取发展规划执行情况，研究解决实施中的重大问题，优化工作目标和任务举措。

第二十六条 中央企业每年对发展规划执行情况进行评估总结，重点监测产业发展情况，形成发展规划年度执行情况报告。

第二十七条 中央企业应当于每年1月31日前将经董事会审议的年度工作计划及执行情况报告报送国务院国资委。应当包括以下内容：

（一）本年度工作计划，包括发展规划年度分解目标、产业发展安排、资源配置实施计划等；

（二）上年度发展规划执行情况，包括年度工作计划执行情况、规划目标任务完成情况、重点产业发展情况等；

（三）本年度投资计划；

（四）其他应当纳入的有关内容。

第二十八条 国务院国资委按年度开展中央企业发展规划执行情况综合评价，组织专家质询评议，重点关注产业引领作用、产业支撑能力、产业创新成果等，评价结果向中央企业通报，并作为企业董事会评价，领导班子、领导人员综合考核评价，发展规划管理授权放权的重要依据。

第二十九条 国务院国资委按照中央企业总体发展规划与重点任务规划部署安排，监测中央企业产业发展动态，督导重点任务执行进展，协调解决问题困难。

第五章 发展规划评估和调整

第三十条 中央企业应当于规划期第三年开展中期评估，并将中期评估报告报送国务院国资委。中期评估应当重点对内外部环境形势变化等进行分析，客观评判发展规划执行中发展目标、重点任务和重大工程项目完成情况，结合实际作出细化完善。

第三十一条 中央企业应当强化发展规划权威性、严肃性，审慎评估发展规划调整的必要性，确需调整的报经国务院国资委同意后重新履行审核程序。

第三十二条 发展规划调整的情形包括：

（一）落实党中央、国务院重大决策部署；

（二）企业主责主业调整；

（三）企业发生重组、整合等重大事项；

（四）企业培育和发展新质生产力需要；

（五）企业发展内外部环境形势发生重大变化，影响发展规划执行；

（六）其他应当调整的情形。

第三十三条 中央企业应当于规划期第五年开展总结评估，作为下一个规划期发展规划编制的重要依据。国务院国资委及时总结发布中央企业发展规划重大成果。

第三十四条 国务院国资委监督检查中央企业发展规划执行情况、重大工程项目实施情况、重点任务完成情况，对发展方向出现明显偏差、执行进度严重滞后、发展质量低下等问题，按照有关规定进行提示、约谈或通报，对偏离发展规划方向盲目投资等的，根据情节严重程度给予考核扣分处理。

第六章 附则

第三十五条 股权多元化中央企业发展规划有关重大事项，依据公司章程、权责清单等制度应当提请股东会审议的，由国务院国资委股东代表通过股东会依法行使表决权。

第三十六条 中央企业违反本办法有关规定，未履行或未正确履行发展规划管理职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的，由责任追究机构按有关规定严肃追责问责。涉嫌违纪违法的，移送有关纪检监察机构或司法机关处理。

第三十七条 各地方国有资产监督管理机构可以参照本办法，结合实际制定本地区国有企业发展规划管理有关规定。

第三十八条 本办法由国务院国资委负责解释。

第三十九条 本办法自2025年6月1日起施行。国务院国资委于2004年发布的《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》（国务院国资委令第10号）同时废止。

【全文完】