以管资本为主的国有资产监管体制

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一、相关政策

　　2003年5月，国务院发布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）。国资委陆续出台《国有企业清产核资办法》《企业国有产权转让管理暂行办法》等19件规章、92件规范性文件。规范了基础管理制度，建立了国资委履行出资人职责的主要制度，推动政企关系实现从行政隶属向市场化出资的实质性转变。

　　2008年，《中华人民共和国企业国有资产法》颁布。国资委先后出台《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》《中央企业工资总额预算管理暂行办法》等规章11件、规范性文件122件。形成了一整套涵盖业绩考核、规划投资、产权管理、财务监管、资本收益、监督追责的国资监管闭环，初步实现了国有资产专业化监管。

　　2011年，国务院国资委推出《关于在国资委系统推动构建国资监管大格局的指导意见》国资发法规〔2011〕165号

　　2013至2019年，立改废释并举，聚焦以管资本为主完善国资监管法规制度：

　　2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

　　2015年8月24日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》

　　2015年11月04日《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》国发〔2015〕63号

　　2018年07月30日《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发〔2018〕23号

　　2019年04月28日国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》

　　2019年11月7日，《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》国资发法规〔2019〕114号

　　2019年11月29日，国资委正式对外公布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》

二、国资监管转型

　　应基于国务院国资委出台的《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，构建国资监管一盘棋的新格局。

　　以管资本为核心的国有资产监管体制：国资监管机构作为出资人进行管资本；国有资本投资运营公司作为国有资本的配置者、布局促进者、功能发挥者实行管资本的运行及效益；国有企业则进行管国有资产。以管资本为核心的国有资产监管体制凸显国资委核心作用：

　　1、推动管资产从“管具体资产”向“管资本运营”转变；

　　2、推动管人从“管帽子管人头”向“管出资人代表”转变；

　　3、推动管事从“管企业的事”向“管资本保值增值的事”转变；

　　4、优化监管模式，不断提高国资监管水平。

三、国资监管大格局构建

　　国资委向“管资本”转型升级的趋势日渐清晰，华彩结合相关政策文件精神和国资委主要领导的发言解读，对国资监管和国资系统的未来发展方向作出一系列研判。

　　1、国资委从管人、管事、管资产走向管资本，开辟全域国资运营；

　　2、国资委的资本顶层管理+两类公司资本运营设施，协同推进资本运作；

　　3、央企、省国资系统与地市形成协同资本运作：国有资本布局与结构调整，金融资源集中，产融结合推进，基金系打造，国资证券化推进，通过混改使得国资引领放大，资源流动促进平台——央地合作的空间；

　　4、国资委通过国资开放性重构（重大战略机遇获取，重大创新资源汇聚，重大资产重组因素，重大区域创新驱动，重大发展空间拓展），催化国企战略突变与产业重构；

　　5、国资系统从资产证券化促进走向资产证券化质量，国资运营公司从重组整合到改革红利获取。

四、打造全新思维下的国有资产监督管理体系

1、平台建设型监管6维度：治理及党建监管+董监事专项监管+现代企业制度建设监管+法务与合同专项监管+品牌与知识产权专项监管+干部与人事监管平台

2、重大事项型监管6维度：战略规划监管+改革推进与试点专项监管+创新驱动与转型战略专项监管+反腐与廉政平台+安全与社会责任监管+绿色发展和生态文明建设

3、综合评价型监管7维度：资本运营综合监管+投资监管平台+海外资产与人士专项监管+工资总额监管+绩效监管平台+激励机制创新监督+托管企业及资产监管

4、专项评价型监管10维度：金融风险监管平台+资产与运营状态监管+融资专项监管+资金链风险监管平台+管理成熟度监管+基金与股权投资专项监管+关联交易和招投标专项监管+信息监管平台+内控体系监管平台+风险监管平台

五、国资授权经营

改革国有资本授权经营体制方案：国资授权经营体制改革趋势下，两类公司授权力度空前。

　　(一) 优化出资人代表机构履职方式（基于《改革国有资本授权经营体制方案》）

　　1、实行清单管理。清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

　　2、强化章程约束。依法依规、一企一策地制定公司章程，规范出资人代表机构、股东会、党组织董事会、经理层和职工代表大会的权责。

　　3、发挥董事作用。依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点；建立出资人代表机构与蓝董事的沟通对接平台，建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制，完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度。

　　4、创新监管方式。对国家出资企业进行分类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，强化事中事后监管，充分运用信息化手段，减轻企业工作负担，不断提高监管效能

　　(二) 分类开展授权放权

　　国有资本投资、运营两类公司：结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，一企一策有侧重，分先后地向符合条件的企业开展授权放权。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

　　1、战略规划和主业管理。授权国有资本投资、运营公司根据出资人代表机构的战略引领，自主决定发展规划和年度投资计划；

　　2、选人用人和股权激励。授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理（不含中管企业)，积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度；

　　3、工资总额和重大财务事项管理。国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本报入产出率、职工工资水平市场对标等情况。

　　其他商业类企业和公益类企业：出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。

六、加强企业行权能力建设（基于《改革国有资本授权经营体制方案》）

　　(一) 完善公司治理

　　1、夯实管理基础。加强国有资产基础管理。推进管理创新，优化总部职能和管理架构。深化企业内部三项制度改革，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，

　　2、优化集团管控。其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况，

　　3、提升资本运作能力。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，交现后投向更需要国有资本集中的行业和领域，

　　(二) 完善监督监管体系

　　1、搭建实时在线的国资监管平台。

　　2、统筹协同各类监督力量。加强国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，结合中央企业纪检监察机构派驻改革的要求，依照有关规定清晰界定各类监督主体的监督职责，有效整合企业内外部监督资源，增强监督工作合力，形成监督工作闭环，加快建立全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，切实增强监督有效性，

　　3、健全国有企业违规经营投资责任追究制度。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，健全内部管理制度，严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度。建立健全分级分层、有效街接、上下贸通的责任追究工作体系，严格界定违规经营投资责任，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度，

七、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》的运行方式

　　包括国有资本投资、运营公司的组织架构、履职行权方式、选人用人机制、财务监管、收益管理及考核机制等。

　　1、组织架构：国有资本投资、运营公司要按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰，精简高效，运行专业的管控模式，分别结合职能定位具体负责战略规划、制度建设、资源配置、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价等事项。

　　2、履职行权：国有资本投资、运营公司应积极推动所持股企业建立规范、完善的法人治理结构，并通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资术为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所股企业发展，实现有关战路意图。国有资本投资，运营公司委派的董事、监事要依法履职行权，对企业负有忠实义务和勤勉义务，切实维护股东权益，不午预所持股企业百常经营。

　　3、选人用人机制：国有资本投资、运营公司要建立派出董事、监事候选人员库，由董事会下设的提名委员会根据拟任职公司情况提出差额适任人选，报董事会审议、任命。同时，要加强对派出董事、监事的业务培训、管理和考核评价。

　　4、财务监管：国有资本投资，运营公司应当严格按股国家有关财务制度规定，加强公司财务管理，防范财务风险。督促所持股企业加强财务管理，落实风险管控责任，提高运营效率。

　　5、收益管理：国有资本投资、运营公司以出资人身份，按照有关法律法规和公司章程，对所持股企业的利润分配进行审议表决，及时收取分红，，并依规上交国有资本收益和使用管理留存收益。

　　6、考核机制：国有资本投资公司建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。

　　国有资本运营公司建立财务管控模式，对所持股企业考核侧重于国有资本流动和保值增值状况。

八、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》的监督与约束机制

　　完善对国有资本投资、运营公司的监督体系，并实施绩效评价。

　　(一) 完善监督体系

　　1、建立全过程立体监管体系：整合出资人监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，加强对国有资本投资、运营公司的统筹监督，提高监督效能。

　　2、纪检监察机构：加强对国有资本投资、运营公司党组织、董事会、经理层的监督，强化对国有资本投资、运营公司领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。

　　3、建立监督审计机制：国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管

　　4、建立信息公开制度：在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法体规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企，主动接受社会监督

　　(二) 实施绩效评价

　　1、接受考核评价：国有资本投资、运营公司要接受政府或国有资产监管机构的综合考核评价。

　　2、注重多角度综合评价：考核评价内容主要包括贯彻国家战略、落实国有资本布局和结构优化目标．执行各项法律法规制度和公司章程，重大问题决策和重要干部任免，国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

九、实施步骤与配套政策

　　1、国有资本投资、运营公司试点工作应分级组织、分类推进、稳妥开展，并根据试点进展情况及时总结推广有关经验；实施简政放权、综合试点、支持政策等配套政策。

　　2、中央层面继续推进国有资产监管机构授权的国有资产投资、运营公司深化试点，并结合本实施意见要求不断完善试点工作，同时推进国务院直接授权的国有资本投资、运营公司试点，选择由财务部履行国有资产监管职责的中央企业以及中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革范围内的企业稳步开展。

　　3、地方层面试点工作由各省级人民政府结合实际情况组织实施。

　　4、推进简政放权：围绕落实出资人职责的定位，有序推进对国有资本投资、运营公司的放权。将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司，相关管理要求和运行规则通过公司组建方案和公司章程予以明确。

　　5、综合改革试点：国有资本投资、运营公司所持股国有控股企业中，符合条件的可优先支持同时开展所混合有制改革、混合所有制企业员工持股、推行职业经理人制度、薪酬分配差异化改革等其他改革试点，充分发挥各项改革工作的综合效应。

　　6、完善支持政策：严格落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。简化工商稅务登记、变更程序。鼓励国有资本投资、运营公司妥善解决历史遇留问题、处置低效无效资产。制定国有资本投资、运营公司的国有资本经营预算收支管理政策。

八、华彩可提供的服务模块

　　1、国资布局与结构调整；

　　2、国资监管体系建设；

　　3、全域国资运营；

　　4、两类公司建设与运营；

　　5、国资委、两类公司、子公司三级授权；

　　6、治理与管控；

　　7、一企一策国资经营评价；

　　8、盘活存量资产，扩大有效投资；

　　9、央国企重组整合后的管理提升

　　10、混改；

　　11、其他