集团管控文章 地市国资改革路在何方?——路在何方?就在文中-管理咨询|引领集团类咨询服务|集团管控|集团战略-华彩管理咨询官方网站

创新研究中心

创新研究中心集团管控文章
    地市国资改革路在何方?——路在何方?就在文中
    发布时间 2018-05-10

    2017年,中国继续加大国有企业的改革力度。据统计,7月份至今,已有山东、江苏、江西、吉林、福建等多个省市自治区召开了高规格会议,总结上半年国企改革经验成果,并对今后一段时期的改革重点、难点工作进行了再部署、再推动。改革成效则是冰火两重天:厦门、深圳、广东等领头地区表现出色,大部分地方国有企业在上半年实现了同比达两位数的整体利润增幅,坚定了继续改革的决心;部分地市在国资改革进程中暴露出很多问题,导致地市国资改革困难重重。

    是时候了,华彩将依托多年深耕国资的经验,提出地方改革四大焦点问题及六大解决路径,为地市国企改革理现状,谋出路。

    一、地市国资改革背景

    十三五中期也是国企改革的2.0时代,然而,部分央企及各省国企成绩显著,而地市国资作为国资委国企改革实践的自主区域,表现千差万别。有大改的也有小改的,有猛改的也有缓改的,有大开大合外引内整的也有就着本地封闭解决的,不一而足。究其原因,地市国资差异大,地区发展程度、产业结构、区域发展战略、地理禀赋无不施加着深刻影响。

    国务院国资委及央企,资源多、市场大、发展空间大、重大政策优势、重大金融优势在手,各省无不曲奉;

    省(直辖市)国资委及所属企业,有能力通吃全省的大事大项目大机会,如全省金融平台、高速公路、铁路、电力、商贸、物产、大工业、大旅游、大农业、跨省的交通网、能源网、通讯网,但是,土地、矿藏、城市经营空间却不在省属企业手中。

    地市国资委及所属企业,手握土地、景点、矿藏、城市经营空间(水务、燃气、市政、轨道交通),但经营空间、发展后劲、市场化程度受本市的融资能力和基建制约。简单说,往往是财政统筹与主动错配的产物,地市发展一出问题,速度一慢下来,基建节奏一弱下来,支柱产业一受冲击,地市国企立即感冒、发烧乃至住院。

    地市国企主要包括三类:一是占较大比例的投融资平台,二是公益类企业(包括水利、公交等),三是地区支柱型产业(集团)。而实业基础薄弱的地市很少有拿得出手的支柱产业或企业,地市国资发展产业化、市场化程度堪忧,主要靠基建和地方投融资平台。同时,自201443号文出台之后,相继出台52号文、18号文、88号文、50号文和87号文等重点针对地方投融资平台“债务风险事件、举债融资行为、政府购买服务”的政策性文件,着力纠正投融资活动中出现的问题,规范投融资相关政策的内容,深化投融资机制体制改革,防控投融资可能产生的风险。在此背景下,地方平台公司的融资渠道及能力将受限制,对产业基础本就薄弱的地方国资无疑是雪上加霜。


    图1 相关政策性文件对地方投融资平台的影响(1


    图2 相关政策对地方投融资平台的影响(2

    二、地市国资改革难点

    各地市国资的区位、资源、痛点差异化明显,本文希望透过现象抓住本质,总结归纳地市国资的四大焦点问题:

    焦点问题一:缺地位(资源整合地位不强)

    资源整合地位不强,是制约地方国资改革进步的主要障碍。纵向对比,不同于省级国资委,地市国资委资源规模和优质项目不足,财政吃紧,能力施展有限,难以受到重视;横向对比,在43号文和87号文背景下,地市平台公司融资乏力,地市国资委的影响力远不及把控财政大权且有产业基金傍身的财政局。

    例:部分地市国资委地位低,话语权不足现象突出。如某地市国资委分管领导为排名第五第六的副市长,而当地财政局分管领导为常务副市长。国资委所持有的带有优质现金流的资产被财政局划走,导致地市国资仅有劣质资源在手,陷入恶性循环。

    焦点问题二:缺整合(产业整合孱弱)

    地方国资多形成“1+N”业务格局,即一个金控平台加八大投或者九大投(如城投、交投、公投、旅投、水投等)的形式。其中,以城投为代表的地方平台公司投融资特征突出,但缺乏由平台主体带动产业整合的能力,导致地方产业化、集群化发展能力不足。

    焦点问题三:缺优势(资源/资产禀赋不足)

    通常地市国资资源禀赋不足主要体现在资产结构不佳及产业基础不足两方面。资产结构上,部分地方国有资产规模可观,但充斥大量无效、低效、不实资产,资产质量难以获得银行认可,制约其融资能力;产业基础上,我们扫描的多个地市国资构成,地方国资单边依靠平台公司和基建现象突出,除市政等公益类企业外,大多数集中于房地产、酒店、金融、旅游、医疗等政商关系依赖程度高的领域,自身造血能力严重不足。

    例:以某地市国资为例,国有资产规模“虚胖”现象突出,表面上资产估值超过千亿,但其中仅占比不到20%的注册金(不确定是否出资到位)为实际资金投入,大部分资产由湿地、滩涂、荒山、市政路桥等公益类项目等无效、低效资产组成,资产质量不受银行认可,融资能力欠缺。

    焦点问题四:缺动力(体制机制落后)

    地方国企体制机制的短板也是影响地方国资改革进程的因素之一。主要表现在,国有企业的市场主体地位尚未真正确立,政企不分,政资不分,管理存在错位、越位、缺位等问题,市场化选人、用人和激励、约束制度机制尚未真正建立等等。

    三、地市国资改革路在何方

    路径之一:塑骨骼(地方国资深化改革)

    地市国资改革应主要关注内部的深化改革,抓机遇找项目,解决资源整合不足、话语权较弱的问题。不同于聚焦国有资本布局管理和内部部门机构设置调整的省级国资体系改革方式,地方国资改革应剖析落后现状成因,深挖区域改革战略机会点,积极向上营销,获得政府与上级的支持,引发区域对国资国企改革的重视,争取区域内若干重大项目与课题。在具体实施上,其操作重点在于挖掘地市产业、企业资源优势与省级规划的契合点,找准地市战略定位,争取重大项目落地;突出强调地市改革不可控的缺陷与不足,谋求政府支持与关注,积极获取资源。

    路径之二:建平台(两类平台公司建设)

    为整合优化区域产业资源,应建立国有资本投资公司和国有资本运营公司,以解决区域产业同质化、分散化的问题。一方面,通过平台公司多年的资源整合和产业规划,打造地市具备突出造血功能(就业、税收、品牌等贡献)的产业集团/公司,帮助地市国资获得更多话语权和发展空间;另一方面,以国有资本运营公司为主体,整合本地天然资源、资产(体育场馆、道路桥梁)、壳资源(特许、牌照、资质)等对象,进行市场化、企业化经营,起到国有资产盘活作用。建议组建国有资本投资运营公司后,先采取产业整合和资产盘活等手段梳理内部资源,在此基础上通过持股、并购等多元手段整合外部资源,形成具有地市特色的若干产业集群。

    路径之三:引伙伴(混合所有制)

    地市国资应拉起民营企业的手,共建互利共生关系,以解决地市企业资金不足、产业基础薄弱及体制机制不灵活等问题。在具体操作上,地方国资和民营企业应优势互补,国企拥有优质土地资源、低成本资金渠道、良好政商关系,民企往往在资金规模、管理模式、人才团队、经营理念等方面更胜一筹。同时基于“全域国资经营”的理念,通过混改把国资系统的土地、厂房、技术、品牌,以及矿藏、物业、老字号、文化等进行估值,转化为支撑进一步发展的资源、资金。混改的关键在于地市国资应转换传统观念,学习吸取民营企业经营之长,通过优化体制机制使地市企业成为可靠可信赖的合作者。

    路径之四:激活力(股权与薪酬改革)

    通过股权与薪酬激励改革解决地市国资激励不足、员工动力不足的问题。可通过完善薪酬确定机制,合理确定薪酬水平,规范福利性待遇,健全薪酬监督管理机制,完善市属企业薪酬改革;对条件成熟的企业,建议引入员工持股计划,实现企业和员工的利益共享和风险共担,从根本上激发员工的主动性和创造性。在具体操作上应循序渐进,根据企业自身情况针对性设计绩效考核及激励办法,然后选取具备条件的企业开展员工持股计划。对于员工持股计划的引入,应对核心管理人员及技术人员为主要持股试点群体、控制员工持股比例、合理设置持股员工行权机制等多方面控制谨慎推行。

    路径之五:拓渠道(上市与资产证券化)

    拓渠道即多元化拓展融资渠道,将在一定程度上缓解地方平台功能弱化、融资乏力等问题,主要通过探索主板上市和资产证券化等多元化融资渠道降低融资成本。对于长期闲置的国有资产,可积极与民营企业、金融机构合作,谋求资产证券化途径,真正盘活闲置国有资产,实现国有资产的保值增值。具体操作上,以资源重组整合方式培育的产业集团为种子上市标的,确保优质资源注入上市平台;通过成立金控集团,主动对接地方财政局、金融办等相关部门,实现推行地方证券化与财政创新双赢。

    路径之六:强团队(企业人事改革)

    强团队的核心在于推行地市国资的人事制度改革,建设以人为本的现代企业,保障企业经营水平和经营活力。人才培育与建设是地市国资打赢这场国企改革攻坚仗、持久仗的关键。在人才选拔方面,应全面引入竞争机制,内部选人原则上实行竞争上岗,外部选人应积极采取公开招聘、人才市场选聘等方式,扩大选人视野,拓宽用人渠道;在人才管理方面,推行契约化、市场化管理,实现职务能升能降、收入能高能低、人员能进能出。

    四、地市国资案例分析

    通过调研我们发现,成功的地市国资实践中,普遍采取了普通模式举措(即上文所提到的六个路径)加创新举措(即根据本地突出特征及痛点创造性提出)模式推进本地国企改革。

    纵览各地国资改革,沿海发达地区改革最活跃,曝光率最高,是关注的焦点。在沿海发达城市中,副省级城市及其它城市改革侧重点有所不同;中部地区改革主要是对存量资源的整合优化,包括投融资平台转型、几大国有资本投资运营公司/产业集团建设;西部地区改革路径与中部地区相似,主要关注国有资本投资运营公司建设及混合所有制改革,但进程相对较慢,金融资源更为发达的成都则将重点放在了上市企业的打造上;重工业属性突出的东北地区,以地区龙头工业的转型振兴为核心打造大型工业集团,并以此为主体先试先行,以点带面推动地市国企改革。


    表1 各地市国企改革路径概述

    所属地区

    地市分类

    范本城市

    改革路径特色

    沿海发达地区

    副省级城市

    深圳、南京、厦门、青岛

    Ø  以深圳、南京为代表,在基础国企改革路径上采取基金群战略,提升国资资本在城市发展中的引领作用,充分发挥国企服务功能

    Ø  以厦门、青岛为代表,以地市龙头企业为切入点,争取重大项目落地,以上市平台为主体整合优化区域产业资源

    较发达城市

    无锡、珠海

    Ø  关注资本运作,通过整体上市、金控平台组建、产业基金等方式盘活国有资产,加快产业升级

    其它

    湖州、淮安

    Ø  通过梳理优化存量资产,整合或新建产业集团(或国有资本投资运营公司/金控集团),打开国企改革局面

    中部地区

    长沙、武汉

    西部地区

    成都、西安

    Ø  关注国有资本投资运营公司建设及混合所有制改革,但进程相对较慢。各地市根据区域资源禀赋不同采取个性化路径,如成都主打资产证券化

    东北地区

    沈阳

    Ø  地区龙头工业的转型振兴为核心,通过资产、资本重组打造大型制造业集团,以此为主体先试先行,以点带面推动地市国企改革


    1、地方范本之深圳篇——科创高地再创业

    深圳国资作为改革先锋,在国资监管体系改革、混合所有制推进、薪酬体系改革等方面成效斐然。在资本运作方面,深圳国资委指导深投控对标淡马锡,组建金融控股集团,并力推基金群战略,发挥国企服务功能。

    Ø  构建六位一体监督体系

    2016年,深圳国资委优化机关内设机构,撤销企业一、二处,新成立股东事务处、战略发展处、改组综合研究处;职能优化与权限下放,权责事项下放或取消23项,仅保留17项。通过内设机构职能转变、“六位一体”监督体系构建,形成深圳市特色国资监管运营体制,创造新的“深圳样板”。

    Ø  推进国企混改

    通过引入民营资本、战略投资者和推动员工持股三项举措,全面推进混合所有制改革。深纺织借助上市平台引入民营资本——锦江集团;城交中心引入启迪控股等三家战略投资者并大力推动管理层与核心骨干持股。


    图3 深纺织混改

    图4 深圳城交中心混改

    Ø  深化选人用人改革

    2017年1月,深圳国资委出台《关于开展市属中小企业经营班子整体市场化选聘试点工作的意见》《深圳市属国有企业专职外部董事管理办法》《深圳市属国有企业领导人员后备人才队伍建设工作方案》等制度要求,通过“市属国有企业设立专职外部董事,专职外部董事实行外派、统一管理,专职外部董事面向全社会公开选聘”深化国企选人用人改革工作。

    Ø  实施薪酬制度改革

    2016年出台《关于深化市属企业负责人薪酬制度改革方案》,规范参与薪酬分配事项审核的方式和程序,构建体现智力劳动价值的薪酬体系和收入增长机制,建立与监管职责相适应的新的“两监”薪酬体系。

    图 5 深圳深化用人体制改革部分文件

    Ø  推动上市

    2017年3月,深圳市建筑科学研究院股份有限公司成功获得得证监会IPO批文,拟发行3666.67万股与募集资金约2.12亿元。

    Ø  (创新性举措)以深投控为龙头打造深圳模式

    深圳国资委指导深投控对标“淡马锡”,鼓励其立足“科技金融+科技园区+科技产业+上市公司平台”四位一体商业模式,在公司治理、选人用人、激励约束、投资管理、风险控制上开展学习与试点。

     6 深投控商业模式

    Ø  (创新性举措)基金群战略

    深圳作为中小企业之都,国有企业对于服务民企、服务社会的开放程度位居全国首位,其基金群战略就是国企充分发挥服务功能作用的典型。

     7 深圳基金群战略

    2、地方范本之南京篇——国企混改添活力,转换机制促发展

    作为江苏省省会,南京重点关注探索地市国资与民营企业共处路径。南京市明确宣布退出传统工商业等领域,聚焦国企主业,为社会资本让渡发展空间,同时积极探索国有资本与各类社会资本融合发展的新常态,大力推动混改。

    Ø  (创新性举措)明确国资退出一般竞争性领域

    2014年,南京出台《关于促进民营经济创新发展 混合所有制经济跨越发展意见》,明确提出市属国资设计、施工、监理、养护、环卫、审图、园林、咨询企业退出一般竞争性领域,为社会资本让渡发展空间。

    Ø  以上市公司为平台优化资源配置

    南京市发挥市属国有控股上市公司并购重组优势,采取增资扩股、定向增发等形式,大力推进商业一类企业主营业务资产、商业二类和公益类企业竞争性业务资产上市,加快国有资本证券化步伐。例如,2014年南京公用公司以4.71/股的价格发行1.8亿股,收购控股母公司所属燃气能源类国有资产,同步配套融资2.6亿元,实现燃气能源板块整体上市。

    Ø  加快混改进程

    南京市相继出台《关于市属集团二级及以下企业发展成为混合所有制企业的实施办法》等多项政策,鼓励民资、外资等各类社会资本通过出资入股、认购可转债、股权置换等多种形式参与全市国有企业改制重组,进一步放大国有资本功能。2015年,凯基生物公司实施混合所有制改革,以1900万元价格公开转让公司部分国有股权,引进战略投资者广州越秀产投,助力业务扩张,使其进入快速发展阶段。

    Ø  加快员工持股计划

    南京市以留住国企人才、激发员工价值创造活力为目标,积极探索、稳妥推进混合所有制高新技术企业、科技服务型企业和其他人力资本、技术要素贡献占比较高的企业员工持股试点。鼓励对企业经营和持续发展贡献较大的企业关键岗位人员、核心技术人员和业务骨干,以现金、技术等形式出资入股,形成资本所有者和劳动者利益共同体,同步完善各类要素共同创造价值、分享发展成果机制,激发员工创造力,提高企业生产效率和效益。

    Ø  (创新性举措)落实基金群战略

    南京市大力实施国有资本基金群战略,采取母子基金方式撬动各类社会资本参与城市基础设施项目建设、产业转型升级和国有企业混合所有制改革(见表2)。

    2 南京基金群战略概况

    基金类型

    发起主体

    基金名称

    基金概况

    城市基础设施项目建设

    东南集团

    东南发展母基金

    分别与建设银行、南京银行合作设立了100亿元、80亿元的基础设施建设子基金,主要投向江南功能区新型城镇化建设项目

    南京安居集团与南京市土储中心、国资集团、紫金信托

    南京城市建设发展基金

    服务于土地一级开发整理等基础设施建设项目,基金总规模200亿元

    地铁集团

    轨道交通建设发展基金

    主要投向南京市轨道交通建设项目,基金规模预计达到300亿元

    产业转型

    紫金科创公司与业内知名创投基金、央企、大型民企及世界500强跨国公司等合作

    TCL紫金基金、金光紫金基金、金茂中医药基金等15支股权投资基金

    ——

    东南集团

    东祥发展基金

    推进江南四大功能区新兴产业发展和传统产业转型升级

    混合所有制改革

    紫金集团牵头、各市属集团共同出资

    南京国资混改基金

    母基金规模初定为10-20亿元,子基金按照3746的杠杆比例,引入银行、保险、私募股权基金等战略投资者,预计资本放大规模可达到30-60亿元。基金主要参与南京市国有控股上市公司定向增发、可转(换)债、并购重组、优质拟上市企业培育等项目以及参与国有全资企业股权多元化改造

    3、地方范本之厦门篇——市场前沿再释活力塑辉煌

    十三五期间,厦门国资国企锐意进取,大力开拓国内外市场,发展成绩有目共睹。厦门市国资一直将资产证券化作为国企改革战略方向,以上市公司为主要平台,充分发挥资本市场的资源配置功能。截至2016年底,厦门共有国有控股上市9家。

    Ø   加快资产证券化步伐

    厦门市国资委大力优化整合上市公司资源、提高上市公司质量,促进上市公司行业整合和产业升级,积极推动国有资产和资本证券化。截至2016年底,厦门国资所出资企业资产证券化率达40%

    Ø   建设国有资本投资运营公司

    2014年6月,厦门市政集团有限公司挂牌运营,成为福建第一家国有资本运营公司。厦门市政集团有限公司总资产达609亿元,负责市政、交通企业国有股权投资与资本运作,开展与主业相关的以资本为纽带的整合重组。

    Ø   深化用人体制改革

    2014年,厦门市国资委在市属国有企业中开展“四项改革”,号召厦门市国资委尝试开展出资人派出董事试点,在市属国企现职领导人员中选聘2-3位具有财务会计或法律事务管理等专业能力的领导,由市国资委派出兼任2-3家企业的董事,探索对国企派出外部董事的机制;开展市场化选聘经营管理者试点,选择2-3家企业开展市场化选聘经营管理者试点,研究探索开展经营管理人员就地转换身份成为职业经理人试点。

    Ø  试点员工持股

    2017年516日,厦门市国资委发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,强调国资委所属国有控股集团先行开展员工持股试点,员工持股可在人才资本和技术要求贡献占比较高的高新技术企业、科技服务型企业、新兴产业型企业中先试,国有企业在通过改革改制引入外部投资者时,也鼓励同步引入员工持股。

    Ø  (创新性举措)链式发展带动民营资本

    厦门国企基于自身产业链、供应链发展需要,立足供应链、产业链“多点盈利、共赢互利”发展的原则,不断放大国有资本功能,带动社会资本、民间资本共同发展。

    Ø  (创新性举措)实施国企“走出去”战略

    厦门市国资委在自贸试验区将大力推进条件成熟的国企实施国际化经营战略,加快“走出去”步伐,积极开展海外业务,提升国际市场份额,优化产业链和价值链,培养企业全球化的战略思维和开放视野,立足全球配置资本、人才、技术、市场等各类资源,逐步实现战略、运营、管理、文化全球化。

    Ø  (创新性举措)探索国企容错创新机制

    2016年11月,厦门市委市政府印发了《关于深化国有企业改革的实施意见》,鼓励厦门市国有企业围绕主业拓展、机制改革、模式创新、新技术新产品研发应用等方面进行探索创新,对短期内未能实现预期目标的项目,在考核与责任认定时可不作负面评价。

    4、地方范本之青岛篇——大企立市,创新引领

    作为国资大市,青岛市属企业实力突出,以海信、青岛啤酒、双星为代表的国内知名企业及地方投融资平台成为此轮改革的中坚,在重大项目争取、薪酬改革、混合所有制方面做出了突出贡献。

    Ø  重大项目争取

    在重大政策争取方面,青岛经济技术开发区获批国家东部地区唯一制造业智能化工业园区试点,高新区继海尔集团后获批全市第二个国家双创示范基地,全市列入国家首批通用航空产业综合示范区等7项已完成,“智慧海洋”国家工程、国家大数据综合试验区等重大政策争取取得积极进展。

    Ø  推进薪酬改革

    2016年6月,青岛市委市政府印发《青岛市市直企业负责人薪酬制度改革实施意见》,标志着青岛市国有企业负责人薪酬制度改革工作正式启动。在此背景,青啤集团承诺将于20206月底前推进上市公司管理层长期激励计划。

    Ø  力推平台企业上市

    青岛市将十大平台企业作为发展的核心力量,提出到十三五末期各平台公司和企业集团至少培育1家上市公司,建立市场化多元化的投融资机制。到“十三五”末,十大国有平台公司总资产达到1万亿,十大企业集团总资产达到1万亿。

    5、地方范本之珠海篇——驱动国资流动,优化配置是核心

    2017年,珠海市出台《中共珠海市委珠海市人民政府关于进一步推进国有企业改革发展的意见》。根据《意见》部署,此轮国企改革有资本布局、资本运营、分类分层、创新驱动、混合所有制、国资监管六大重点。在创新特色举措方面,珠海与邻居深圳相似,将目光聚集在基金和金融方面,通过成立金控集团,组建产业基金,带动区域产业发展。

    Ø   混合所有制改革

    2017年珠海市发布了《关于进一步推进国有企业改革发展的意见》,开启第三轮国企改革。此次改革侧重二三级企业的混合所有制改革,鼓励国有资本入股非国有企业。出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式均得到提倡。同时,珠海还鼓励国有资本加强与境内外具有相关优势的产业资本合作对接,与行业上下游企业发展形成完整产业链。推广政府和社会资本合作(PPP)模式。2014年由格力集团持有的51.94%的股份将无偿划至珠海投资控股有限公司,并挂牌49%的股份引入战略投资者。

    Ø   推行员工持股

    珠海优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。

    Ø   国有资本投资运营公司建设

    2017年珠海正式印发实施《关于进一步推进国有企业改革发展的意见》,强调“坚持以管资本为主加强国资监管”这一基本原则。国有资产监管机构可依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。珠海将选择1-2家具备条件的企业开展国有资本投资、运营公司试点,探索有效的运营模式。

    Ø   深化选人用人改革

    《关于进一步推进国有企业改革发展的意见》提出,建立以企业为主体的创新投入长效机制是关键。为此,珠海将加快体制机制创新,建立有利于优秀人才充分施展才能的选人用人机制,探索更为灵活的引才引智机制。对于在科研成果转化、研发和管理创新中作出重要贡献的团队和人才,可以在股权和分红权等方面给予激励。

    Ø   (创新性举措)设立金控集团

    2015年3月,珠海金融投资控股有限公司与旗下控股公司共同组建珠海金融投资控股集团(简称珠海金控)。新成立的珠海金控集团是珠海及横琴新区营运国有金融资产、进行产业投资的核心平台,力争在5年内拓展成为国内500强企业并逐步实现整体或主营业务上市。

    Ø   (创新性举措)推动资产资本化,组建三类国有资本基金

    2016年底,珠海首个专注于基础设施和公共服务领域投资母基金——珠海城市发展投资基金正式启动运作,通过42.2亿元市财政可撬动逾14倍社会资金。珠海还将组建产业投资基金和国企改革发展基金。通过国有资本基金的引导,吸引母子基金、产业基金、创投基金、并购基金、公募基金等落户珠海。

    6、地方范本之无锡篇——聚焦打造高活力平台

    无锡作为民营经济活跃的东部地市典型,其国资相对弱势。据公开资料显示,截至20176月,无锡上市公司合计114家,国资上市企业仅3家。2014以来,无锡国资改革聚焦于这三家上市公司,大力推动混合所有制改革、上市、员工持股等。

    Ø  混合所有制改革

    2014年以来,无锡国资委大力推动市属企业混合所有制改革,具体包括五条路径:

    8 无锡国资混改路径

    Ø  无锡国联环保能源集团整体上市

    2016年,无锡市政府发布《无锡市人民政府关于加快推进市属国有企业上市工作的意见》,鼓励无锡国有企业通过整体/借壳加快企业上市。201612月,华光股份55亿元吸收合并大股东无锡国联环保能源集团,实现环保能源产业整体上市。

    9 无锡国联环保能源集团整体上市路线图

    Ø  华光股份推行员工持股

    2016年底,在推动重组整合的同时,华光股份以面向员工非公开发行股份募集配套资金等形式,试点推进员工持股。

    7、地方范本之湖州篇——产业支撑城市,国资带动发展

    湖州市此轮国企改革聚焦企业单体规模差距大、多小散状况突出、投融资方式单一、统一监管体系不健全等问题,通过盘活重组51家单位、若干资产及经营管理权,形成四大国有资本投资运营公司。20177月,湖州市发布《中共湖州市委 湖州市人民政府关于加快市属国企集团公司改革发展的意见》,其中混改、职业经理人制度、内部用人制度改革及资产证券化主要以四大集团为主体推进。

    Ø  组建四大国有资本投资运营公司

    2016年5月,湖州市通过盘活重组51家单位、若干资产及经营管理权,组建湖州市城市建设投资发展集团有限公司、湖州市交通建设投资发展集团有限公司、湖州市商务文化旅游投资发展集团有限公司、湖州市产业投资发展集团有限公司共4家主业突出、竞争力强、对经济社会发展带动作用明显的市级国有资本投资运营公司。

    Ø  推进企业混合所有制改革

    稳妥分类推进四大集团二级及以下企业混合所有制改革,先行试点、逐步推开。对主业处于充分竞争领域的二级及以下企业,以提高经济效益和创新商业模式为导向,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,对主业处于关键领域的二级及以下企业,保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

    Ø  深化用人制度改革

    建立四大集团机构编制和人力资源管理制度,构建科学合理、精干高效的企业组织结构和运行体系。建立健全四大集团各类人员公开招聘、竞争上岗等制度,对特殊管理人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式,拓宽选人用人视野和渠道。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度,切实做到信息公开、过程公开、结果公开。

    Ø  建立激励制度

    由组织选任的四大集团负责人,薪酬原则上为机关同职级的2倍左右。推进四大集团二级及以下企业功能分类,实行差异化考核。推行四大集团全员绩效考核,建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制,合理拉开收入分配差距,形成“绩升薪升、绩降薪降”机制。

    Ø  推进资产证券化

    鼓励四大集团核心、优势业务资产上市挂牌,以上市资源为目标开展对外投资和并购重组,推进上市资源在企业内部及企业之间统筹配置,将企业内部资产注入上市公司。

    8、地方范本之淮安篇——拥抱“大资管“时代

    淮安市在201610月出台《关于深化国有企业改革的实施方案》,提出国企改革目标任务和重大举措。2016年,淮安成立金控集团,以实现国有金融资产的保值增值和效益最大化,加快推动上市、资产证券化步伐,全面拥抱大资管时代。

    Ø   推行混合所有制改革

    2016年11月,淮安市发布《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》,健全混合所有制企业法人治理结构、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。

    Ø   打造金融控股集团

    2016年11月,以淮安再担保公司为主体成立淮安市金融控股集团公司,主要开展融资性担保、再担保、融资租赁、资产管理、小额贷款、企业贷款资金过桥、创业投资等业务,全方位服务地方经济发展。

    Ø  推动上市和资产证券化

    淮安市政府金融办和国资委从2015年开始推动上市和“新三板”挂牌。201612月淮安井神盐化股份有限公司在主板上市。在新三板上市的还有江苏大成医药股份有限公司和江苏乔扬数控设备股份有限公司等,另有多家市属国企纳入上市后备企业库。

    9、地方范本之武汉篇——大龙头大产业大整合

    不同于部分东部地市,武汉国资规模较大、实力突出。截至2015年底,武汉市市属国企资产总额达13644亿元,利润总额达124亿元,国有资本已然成为地方发展的核心动力。近年来,武汉市大力推动混合所有制改革、人事制度改革、推进市场化薪酬管理,并将基础设施建设作为核心任务,以投融资平台、上市平台、产业基金三管齐下创新融资方式,保障基础设施建设。

    Ø   积极推进市属国企股权多元化及混合所有制改革

    截至2016年底,武汉中商贸控股、国资公司、武建集团等企业各层级子企业90%以上为混合所有制企业,金控集团、农投公司等企业各层级子企业80%以上为混合所有制企业。以武汉商贸控股为例,武汉商贸控股并购扬州亲亲八宝粥、重庆肉联、昆明冷冻厂,托管贵阳肉联,与民营资本合作打造全国冷链行业巨头,同时与民企上海新鸿程合作打造全国金融物流服务龙头企业。

    Ø  试点经理层市场化选聘

    武汉市出资企业集团公司中层及各层级子企业经营管理人员全面推行市场化选聘;国资公司所属天风证券、中百集团、国创资本等均引进职业经理人团队;商贸控股所属昌盛房地产、长联来福药业、正达物流、天华小贷等均市场化选聘职业经理人。

    Ø  推行市场化薪酬分配

    除武汉市出资企业集团母公司以外,武汉市属企业其他各层级子企业经营管理人员普遍推行与业绩挂钩的差异化薪酬,特别是市场化选聘的职业经理人年度薪酬明显高于集团母公司领导人员。与此同时,在地产集团、中央商务区集团等竞争性业务板块推行经营管理人员项目跟投制。

    Ø  (创新性举措)平台企业转型发力

    在地方平台建设方面,武汉城投集团、地铁集团、地产集团等城建投融资企业加快去平台化整改转型,盘活项目平衡土地资源,壮大提升优势经营性主业,创新融资方式,以保障大规模基础设施建设。市属城建投融资企业2015年完成基础设施建设融资1362亿元。

    Ø  (创新性举措)金控集团加快布局

    金控集团集中布局全牌照金融和类金融业务,已控股、参股10余类金融业态及近30家具有独立法人资格的金融机构。

    10 武汉金控集团组织架构

    10、地方范本之长沙篇——省会国资结构顶层设计,龙头引领上台阶

    长沙市国资委不断加强国资监管职能变革,大力推进产业优化重组、混合所有制改革,加快上市步伐。不同于一般地市,长沙国资委分管领导同时分管财务局,国资委地位凸显。

    Ø  推进混合所有制改革

    2017年7月,长沙市政府办公厅印发《长沙市国有企业混合所有制改革试点的实施意见》。根据《意见》,处于完全竞争的国有企业集团可实施混合所有制改革试点。长沙市国企大力引进外来资本,通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式参加混合所有制改革试点。同时,在国有企业中推进员工持股但明确表示不推行全员持股。

    Ø  国资资源大整合,打造国有资本投资运营平台

    2016年,长沙提出打造“4+2+2+X”国企重组平台构架,即把152家市属国有企业改革重组为4家功能类、2家公共服务类、2家竞争类和若干过渡保留发展企业。目前,已有湘江集团、地产集团、国资集团、国投集团四家集团完成一级重组。

    国资集团通过对“国有改制存量资产和资源”的归集整合,旨在打造融资渠道宽、经营能力强、发展后劲足的国资运营平台;国投集团通过对“竞争类企业优质国有股权和产业投资资金”的整合,旨在进一步强化和优化市属国有资本履行产业投资和资本运营的功能。

    Ø  长沙国资卡位占位

    长沙市委常务副市长分管长沙市国资委,同时分管市财政局,由此对财政局和国资委之间的权力分配起到了平衡作用。同时,为解决市属国有企业改制资金需求,以市属企业国资集团为平台设立50亿元规模的国资国企改革基金。

    11、地方范本之成都篇——地市国资引领城市发展

    作为西部重要的国家中心城市,成都根据城市国企的功能特征和面临的实际问题,设计出“1+1+5”推进路线图,即一个中心——推动投融资平台转型升级;一个龙头——加快国企上市融资;推动市属国有企业建立现代企业制度、试点建立国有资本投资运营公司、推进市属国企整合重组、加强出资人审批制度改革、推进国有企业分类管理与评价改革。

    Ø   (创新性举措)推动投融资平台转型升级

    按照“减负—转型—再造”的路径,通过债务置换、增加注册资本金、加强优质资源注入等方式,改善平台企业财务状况,减轻债务和发展负担,积极推广PPP和拨改租模式,改革基础设施和公益项目的发展模式,推动投融资平台转型升级。

    Ø  试点国有资本投资运营公司改革

    2016年,成都市开展成都工投集团、成都金控集团和市兴蓉集团试点改组国有资本投资、运营公司改革工作,探索完善国有资本授权经营体制。

    Ø  加快国企上市融资

    2015年,成都市启动经济证券化三年行动计划,大力推动企业上市和上市公司再融资,在各层资本市场打造“成都板块”,力争2017年全市上市挂牌公司达到300家。

    Ø  推进混合所有制改革

    2017年,成都市政府出台《关于进一步深化国资国企改革的意见》,要求以竞争性领域作为发展混合所有制的主领域,以二、三级国有企业作为发展混合所有制的主载体,以资本证券化作为发展混合所有制的主渠道,通过上市融资、PPP模式、改制、交易、增资扩股、股权投资、引进战略投资者等多种途径发展混合所有制经济。

    11 兴蓉集团PPP项目落地

    12、地方范本之西安篇——聚焦平台建设,盘活体制机制

    西安将积极稳妥推进市属国企改革,包括充分利用渭北工业区平台加快国企改革步伐,推动西安经济转型升级,在对市属国企进行分类监管、推行股权以及薪酬制度改革,国有资本投资运营公司建设等改革上不遗余力。

    Ø  国有投资运营平台建设

    2016年西安市出台《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》,要求以管资本为主改革国有资本授权经营体制。加快改组或组建国有资本投资、运营公司,探索引进社会资本建立股权基金,打造各具特色的投融资平台及国有资本调整的运作平台。为此,西安先后成立或改组了对西安工业资产经营公司,西安华衡资产运营集团公司和西安工业资产经营公司。

    Ø  推行员工持股

    2016年西安市出台的《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》中,明确支持在市属国有企业中对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的经营管理人员、科研人员和业务骨干等开展持股,主要采取增资扩股、出资新设等方式试点。

    Ø  推行混合所有制改革

    2016年西安市在《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》的基础上,出台了《关于推进混合所有制经济发展的实施意见》。意见提出,分类分层推进国有企业混合所有制改革,鼓励各类资本以多种方式融入国有企业改革。

    13、地方范本之沈阳篇——大型集团“开路”,工业重镇“焕发青春”

    沈阳在改革中采取以点带面的方式,即以沈阳机床集团资源重组为开端,通过资源重组、混改、人事制度改革等助力机床产业做大做强;创新性提出“一企一策”推动六大集团改革,构建起“市国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构的国资监管模式。

    Ø  (创新性实践)沈阳机床集团资源重组,做大机床产业集群

    根据《沈阳机床集团综合创新改革框架方案》,沈阳机床集团从结构性改革入手,实施资产、资本重组,组建沈机智能、沈机国际、双创产业三大集团公司,做大机床产业群。

    12 沈阳机床集团改革路线图

    Ø  混改激活新动能

    此次国资混改主体为沈阳机床集团及旗下三大集团,主要采取引入战略投资者,实现股权多元化,形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者间的有效制衡,打造管理层与企业的利益共同体。

    Ø  搭建“3+1”国有资本运营架构

    2017年,沈阳市出台《沈阳市国有资本授权经营管理办法》,结合《全面创新改革试验方案》的要求,提出构建“市国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三级架构国资国企管理体制。组建沈阳金控、沈阳城投、沈阳产投3家国有资本投资运营公司及1家国有资产管理公司,形成“3+1+N”的国有资本投资运营格局。同时,研究改组组建航空产业、旅游产业等多个专业国有资本投资运营公司,推进国有资本管理专业化、市场化。

    Ø  深化选人用人改革

    制定《沈阳市国有企业市场化选聘经营层人员实施办法》,开展市场化选聘经营层试点。出台董事会及董事考核、管理、评估相关办法,选定机床集团开展规范董事会建设和建立完善外部董事制度试点。此外,还出台《沈阳市关于加强国有企业监事会工作的实施意见》,发挥外派监事会作用。

    Ø  (创新性举措)推行“一企一策”的改革方案

    2017年,沈阳市政府印发《2017年全面创新改革试验方案》,为避免改革的一刀切,对市属国企推行差异化的改革方案。方案中,针对沈鼓集团、东药集团、东方重工、燃气集团、水务集团、副食集团等六个企业特质的不同提出了针对性的改革方案。

    五、结语

    我们期望基于华彩多年的政策分析及项目实践,总结地方国资改革的“4+6”分析模式,提供一个粗略的、普适的地方国资改革方法。在案例研究与分析中也可以看到,大部分地区采取了华彩提出的六大路径举措中的部分方式方法,并根据地方特色创造性提出符合地方实际的举措。

    需要认识到,地方国资问题差异化极大,各地焦点、痛点问题差异极大,各地典型问题突出,切不可盲目学习省属国资委的淡马锡模式,或不顾地方实际采取国有资本重组整合。还是应根据地方实际采取多管齐下、组合拳式的改革方针,对症下药,走出困境。