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    地市国资国企改革的逻辑到底是什么?
    发布时间 2018-05-10


    地市国改推进大面上已然轰轰烈烈,但实际冷暖不均,有激昂铿锵的,也有衔枚疾进的,有壮士断腕的,有挟改革而为政绩服务的,也有虚与委蛇假改革的。

    我跑了好几圈,大概的说有四类地市(省会城市,副省级城市,计划单列市,区域龙头城市)的国改还是拿得出手的,尤其深圳,厦门,青岛三地可以反复表扬。但我也发现很多其他地级市(非上述四类)的国改不太拿得出手。

    而且,不管是哪类地市,在为什么国改,怎么国改,重点是什么,目标是什么,和本市发展的关联性是什么,等等方面迷惑很多,所以我们需要冷静的再讨论一下,澄清一件事儿,地市国改到底为什么?

    一、首先,我们来看看,发展到今天,诸多的地级市普遍面临哪些问题

    1.   穷书记,穷市长问题。历任官员把本市的发展资源寅吃卯粮式用于招商和做大城市盘子,现任的书记,市长们可用资源已经不多。

    2.   城市功能升级与基础设施再建设问题突出。尤其轨道交通,地下管廊,海绵城市,环保生态等类项目,图穷币不现,很着急啊。

    3.   投融资平台困局。投融资平台是地市发展的众所周知,金融机构,政府,企业形成最大化默契的大杀器,有了这个家伙,城市才可以发展和升级,可是出台了43号文之后就使得投融资平台无处可躲,之前很多债务还能被认为为政府债,去年开始几乎都被界定为企业债。但还就好在还有ppp给了个回旋余地,紧接着1%公共预算红线又给ppp罩上了紧箍咒。

    4.   土地财政靠不住。土地财政犹如妙龄女郎,地方多金富贵时才可与之莺歌燕舞,一旦地方遇到家道变故或需二次创业,土地财政立即眉眼难看。可是各地依靠土地财政至今,如何叫我不想她?说好的因城镇化,招商,产业升级而继续火热的土地财政爽约了,不来了。

    5.   各种红火其实假。携手央企,前瞻战新,布局双创,握手BAT,大(数据)智(慧城市)云(计算)物(联网)移(动互联)全都有,中欧(中德,中法,中意,中瑞,中英)中俄项目满天飞,一带一路到处有,关注海峡也不少,3D打印)机(器人)石(墨烯)人(工智能)动起来,联动名企哪能少,大佬到来我欢迎,文化红火有木有,支柱产业齐打造,几纵几横大交通,玩转区位我最强(新区,经开区,各类园区,特色小镇),各种繁荣假象虚火直冒的背后其实是难掩肾虚的真相。新常态下,依赖于区域产能式经济已经大幅度摆脱了区位与物流依赖,

    6.   ppp基金和产业基金算了放了一把洪水。可惜每个城市的发展阶段和体制的扭曲使得期限错配,资本结构错配,资产错配不可避免的发生,而且越需要资金,越错配,简直是破房偏遇连雨,大水专毁独木桥的现实版,没有比较就没有伤害的改革版。

    7.   政府的资源与能力极限问题。政府资源少了,各种把低效无效资产装到投融资平台去融资的游戏玩不下去了,只能寄希望于强势财政的上市与招商引资的发力狂奔。

    8.   地方债不是所有城市都玩得转。一句话,这还得该城市基本面过得去,有料,可是这么多城市都一拥而上,这就成为了富人俱乐部游戏,但凡急需资本解决燃眉之急的城市往往得不着。

    9.   政府购买服务与特许是投融资平台被抑制后的另一条出路,可是又被堵了。可是87号文又出来了(具体请百度),各地一片哗然。当然,我们都明白政府必须再给通道和出路,虽说不着急,可领导着急,任期要出政绩这是个铁条啊。

    二、其次,我们来看看,地市国资国企改革的真正障碍是什么?

    1.   领导任期内要出政绩,快。干部选拔制度的程序化,标准数据化,政绩足迹的显性化,使得各地官员们现在的黄金年华意识普遍比较足,都想小步快跑向上走,都想任期不满就能挪一挪,进一步。往往就要两三年内发力落地见成效。这时候,需要系统着手,滞后发力的国资国企改革就不是领导的最爱了。

    2.   地市国资系统弱势,难。比起黄奇帆市长亲自兼任国资委书记,深圳,厦门,青岛高度重视国资委的特殊情况,更多的地方往往是管国资的分管副市长在政府也排位也就是中间,比起管财政的副市长往往要弱势,说不上话是很多地方国资委的大问题。

    3.   地方国资系统吃不上劲,孬。地方有投融资平台,有基础设施,有公用事业,有公益民生板块,有拿不出手的金融,但独独少产业,少优先的市场化公司,少有前景的产品,少品牌,少上市公司(或有上市公司但少持股比例),少优质资产(就难旅游一个产业来说,其优质旅游类资产,各地都是被民企碎片化拿走,想整合个旅游,难于上青天)。

    4.   强势财政看起来更有用,唉。各地财政对经营性资产统一监管不太认同,哪怕是全中国都去学习的国改样板的某省,其财政所属的金融资产其实还是在统一大监管名下的财政小屋顶下。财政往往政企不分,旗下还是有大量经营性资产,更重要的是财政是分配资金的,可是直接,准确,及时的服务于急于出政绩的官员,所以统一监管,政企分开,国改深化都统统让位于更实用的财政系统。

    5.   地方资产负债表管理失败,嘘。地区财政经营及固定资产投资我们先不讲,我们此处只讲国企这个模块。1,国资国企要反思,为什么我们很多国企手上持有的优质资产和物业如此之少?地方一根筋的限制国企干地产背后是不是还应有个辩证的角度----区域基建和民生投入产生的土地级差地租高速溢出时,以及土地未来价值阶段性无法准确被表达时,国企应有何作为?2,大量的公益民生市政类项目固然很好的提升宜居与幸福感,但这些设施形成前中后,往往匮乏未来如何进行市场化运作的统筹,使得很多自觉比窦娥还冤枉的决策者只觉社会不讲理,不反思城市经营的科学性。3很多地方都没搞清楚为什么要推证券化,只觉得这是个很时髦的事儿。干过企业的都知道利润表都是调出来的,企业账面上说有利润其实不一定拿得出钱来,市值才是真正可以拿来用的,有市值就可以质押拿来钱。

    三、地市国企为什么往往做不好

    各地国资国企改革不是改给中央看,而是改给自己用,要改出一个地方可用,有价值的企业群体。既能通过充分市场化手段完成政府交办的任务,也能自身市场化去挖掘,激活本地存量国资,还能市场化经营获利并进一步承担国企责任。

    所以各地国改的基础不能简单是洗个澡,照过镜子,而是要拍个X光片或找个CT,检测一下基因,根据这个拿出一个综合方案。

    一般来说地市国企做不好的原因往往在这些方面:

    1.  体制机制的影响是主要的

    授权不到位,资源配置不到位,独立经营不到位,出资人不到位,治理不到位,决策科学不到位,绩效评价与问责不到位,激励不到位,风险与审计管理不到位

    2.  政府把国企当成工具而非市场化主体

    国企不让走出去,下达大量政府指令项目让他做,所以它本来就不会市场化,结果等企业融资能力到极限之后,被抛弃又组建新平台,再注入大量的不具开发性的资产来融资,如此反复循环。国企一直就长不出市场化能力和基因来。

    3.  领导人管理是个大问题,地市其实不培育企业家

    国企领导人的身份是公务员,不承担经营风险,也不能分享增长收益,最重要的是很多公务员身份的国企领导在一起扎堆所形成的一种密不透风,改革新思维之风吹不进去的僵局才叫人无奈。

    4.  同质化竞争很令人恼火

    地市资源与资产一般都不会太好,就像很贫瘠的土壤,养不活大植物,所以国企都是削尖了脑袋,使出各种解数多吃多占多拿多要,所以最后的局面是,一个地区的大大小小的国企都搞多元化,其多元化业务组合也很集中,都是是房地产,酒店,旅游,金融,医疗,教育这几类比较时髦,高度依赖政商关系的产业。谁都搞不好,谁都不想被挤出发展红利区,这种困局越是在经济不发达的地市越过份,反之在经济发达的地市,总算会好一点。

    5.  专业化经营不好就做多元化

    国企终于想明白了,专业化太难,但是,利用市场与政治地位,有一个规模大(但利润往往不怎么样)的板块引起高层关注,撬动各种注意力向我集中,再把它转化为资金,牌照,资质,准入,一下子规模就上去了,影响力就大了,至于竞争力和总净资产回报率问题,地市国企一般不看重这个东西,所以地市国企令人恼火的多元化就走上不归之路了。

    6.  行政+市场式运作其实培育了温室巨婴

    国企一面的确兢兢业业,为城市,经济,产业,民生打基础,做平台,做阶梯,为了完成政府交办的行政性指令项目,需要完成大量的社会复杂协调,在体制的夹缝里带着镣铐跳舞,即得要领导满意和进度质量保障,还得要合规合法经得起巡视和审计,不容易。但地市国企往往拿着自己吃的亏做的保障贡献来用各种方法获得补偿性资源,比如土地,金融牌照,物业等资源再去形成市场化运作,获得利润来对冲行政性指令项目的亏损,这种行政+市场型运作看起来很美,可是多年持续下来,居然是培育了规模大,但资产及管理能力弱,可持续性差,外战外行,内战也外行的经不起户外风吹雨淋的温室巨婴。这种温室巨婴没有市场竞争力,发展不可持,但可怕的是它通过获得大量多维度非市场化的隐性补偿后,可以挤出和压制其他市场化主体,并持续扩大自己的市场。

    以上地方国资做不好的种种样样,其实,既有地市发展的阶段的原因,更有地市文化的人才,思维,地市改革氛围的原因,但有一点可以肯定,地市的国改必须深深根植于,依据于,出发于自身的问题。

    四、那么,说到底,地市国资国企应该怎么改呢?

    那么地市改革的核心逻辑该是什么呢?

    ·        不能天然假设上级对国资国企存在的问题很清楚,更不能假设上级对国改的路径,重点,难点,焦点胸有成竹。国资委就是干这个专业的,要个领导做好国改方面的参谋,分析,提供足够的路径以供选择。

    ·        为了协助领导下决心,要把国改的效果,价值,未来可能的亮点大声,多场合的传递到领导决策视野里去,当然这样一来国资委就要背上改革压力,要承诺,要定路线图,要背指标,要定项目,定任务,但如果这样能让领导下决心大力支持,国资也应当仁不让。

    ·        领导所以的意图和方案都是战略性的,不能直接拿来操作,只能拿来作为作战意图,具体的排名布阵,后勤保障,战场指挥都必须围绕作战意图进行二次创新,必须战略上基于领导,战术和目标上高于领导,真正展现国资国企管理专家额身份。

    ·        要充分理解官员政绩追求与国改之间的矛盾与冲突官员所追求的政绩也必须辩证的看,追求政绩不是个坏事,只不过追求短期内可见的政绩是有点与企业做事即产生绩效的过程是有冲突的,所以如何深入把握二者之间一致的地方,对其中的悖论如何站到更高层次上来解决就是个水平问题了。国改能服务于官员政绩不是更好吗?但同时还有些做法与措施配合不上了,怎么办,还得注意从改革的创新程度,媒体关注,亮点打造,改革示范,双创引领等准政绩点。

    ·        省里面不要傻乎乎跟着中央出台的1+N进行机械式的跟盘,也搞个类似的1+N,地市也不要傻乎乎的跟着省里面出台的1+N来个有样学样的1+N,没有意思,没有内涵,没有效果。

    所以本省改革文件中,可以解决地市问题,有靶向效果的制度,方案,细则,措施的借鉴,转用,修改。

    其他省地市,一切可以借鉴,能够解决地市发展问题的制度,方案,细则,措施的借鉴,转用,修改,集成。

    其他本地特有问题,其他地市没有可借鉴办法,本地独创的制度,方案,细则,措施。

    企业率先推行,效果不错的做法的上升到国资委层面,吸收,推广。

    其他地市做了,很创新,本地使用有难度的做法的缩小范围试点或下一步改革再尝试,比如上海推广的容错制度,三个视同于,因为太牛了必须谨慎使用。

    综上作用,综合出本地的改革大版图。核心是十一个方面:


    1.   设计地区国资国企改革大战略,顶层设计要弄明白。

    a)   为什么官员更喜欢财政而非国资委,梳理一下无外乎几个道理,财政系统更善于运作融资,财政系统更善于配置和平衡资金,财政系统更善于均衡的服务于地区战略。但,这不是把很多资产留在财政,把财政的各种杠杆,政策,转移支付直接给嫡系企业的理由。把经营性资产集中到国资委的道理很简单,不是政企分开这么一句口号:1),国资系统也能集中资产组织融资(虽然拿着国企资产去运作融资这个方面比财政系统能力和效果都要差一点),但国资系统最重要的是监管和促进国有资产保值增值,未来还可以更多更大融资。2,国资系统可以通过国有企业的企业家和资本的价值的综合发展,进行引领性,过渡性,卡位式,平台式,服务式等各类不同目的的投资和布局,在不同产业,情况和阶段下发挥不同角色和功能,使得本地的产业迅速升级,经济结构有效调整。3,国资负责经营区域全域国资。国资系统可以把本地资源(矿藏,森林,山川,河流,绿地,湿地,岛屿,荒地,滩涂),区位(交通干线,能源网,港口,机场,国家级新区,经开区,高新区,自贸区),资产(市政设施,体育场馆,公园绿地,道路桥梁,政府及事业机构资产,农村土地入市),壳资源(特许,牌照,上市资格,资质),市政公用设施,无形资产等对象进行市场化,企业化开发和经营,使之产生政府的全域资产经营及收益,这是我们搞国资最大的意义,换言之,我们需要重新界定什么是国资经营的对象,比如重庆无中生有打造兰渝铁路引来惠普从而成就重庆电子产业生态,云南迪庆更名为香格里拉,思茅更名为普洱,广西巴马把自己打造为长寿之乡,河南登封打造少林寺品牌系列及运作嵩山论坛,吉林开发长白山水源,瑞典打造诺贝尔奖,新西兰向中国销售空气,迪拜系统的把自己打造为中东自由港和中东CBD,美国依托国防部高级武器计划局来动全美军事-科技-金融-工业型经济发展,欧洲集几个大国之力打造多国联合国企来推出高端产品空客,以上林林总总都是国资经营的典范。总之这些作用和效能其实都是国资系统存在和新时期通过改革可发挥更大作用的基础。

    2.   切实理解国企改革目标与远景。

    a)   形成高活力的国企到底有什么用?如果说很多最后一公里的产品,服务大抵都需要高效能的民企去完成,国企到底有啥用,国企最终会形成怎样的功能来支撑政府运作?这是此次国改首先要想明白的:1),从大项目大客户走向广域性产品与服务。国企过去是吃基建饭,区域规划与大项目饭,客户就是政府,国企就是政府有形的手,乃至于就是政府的另一种存在形式。但随着城市建设进程的加快,参与城市建设的经济主体的多样化,未来企业到底做些什么,是个深深深深的疑问?路子其实已经很清楚了,国企必须从做项目,做工程,服务于政府等集中的大客户的半闭运作形态走向做把之前的经验能力转化为普适性产品,打造可分布式运作的产品或解决方案之路上来,比如全国这么多国家级新区,高新区的平台公司,耀武扬威牛的不行,可是以比起华夏幸福,联东U谷,天安数码城这几家民营工业地产运营商就一下子弱下去了,为什么呢,其实很简单,这些大平台最厉害也只是服务于唯一客户,顶多两条腿走路政府服务+市场,可是你我都知道二者的关系和比例,可是这几家民营工业地产运营商必须打造服务于各级多类政府的能力,所以光是在招商这一项能力上,就把国企给秒了。这就是家养和野生的差异,其实也是政府老觉得国企你是我的抓手,你不能去外面发展,你必须全力服务于我地方规划之后,把国企圈养,隔绝了与市场之间的关系,撕裂了其受刺激,突变,进化的可能性。2),国企不是要跟民企争抢市场,而是打造一个结果导向的共生关系。国企的作用很明确:不赚钱的民生公益项目必须去做;看不清未来的项目去引领带头一下;看的清路但民企没信心的项目先去把项目做起来;项目的核心科技,资源集聚之后,进行产业链切分,部分模块进行混改,形成合理的产业布局;项目做大做强需要大资本大生态链时深度混改,部分退出或全部退出。但一定要注意,国企的阶段性持股或选择性持股背后是要盈利的,或者说三五年下来是要综合平衡的,否则这种共生关系就没法维持了。所以国企的做强做优做大和民企并不冲突,要把国企的做强做优做大当成振兴区域的基础3),城市转型,经济转型,产业转型需要国企这个看得见,好指挥,功能强,可统筹的工具。具体可以讲很多,但我们还是尊重读者智商此处省略吧。4),国企的非市场功能是政府最大的依赖(但一定要记得这个非市场化功能也在很大程度上需要通过市场化手段来发挥)。经济在发展,创新周期越来越快,国企除了市场化去参与经济大循环之外,还必须要有一个承担政府资本运作功能和可直接指挥功能的新型平台企业,协助政府完成在政府和市场之间的衔接,过渡,撮合,引导,加速,扭转,调节功能。

    3.   加快国资统一监管,尤其要推进实质性进入国资委统一监管。

    a)   各局委办的经营性国资全部进入国资系统,地市国资规模往往不大,集中度还较低,负债比例高,资产不实情况还很严重,收益及现金流往往不优,再要不集中,就不知所谓了。集中之后,还需再次进行资本布局调整,从一些领域退出,进入一些新领域,优化与升级一些存量领域。最终,找到几个可堪做支柱产业种子选手的对象。

    4.   形成地区证券化推进管理一盘棋,形成地区资产负债表管理挂图作战。

    a)   地方融资的规模与利率,及债务组合结构严重依赖资产组合与未来现金流,所以全域国资经营及收益是宽度,核心企业及项目打造是深度,创新投资是长度,金融资产集中优化是高度,通过这四个度来服务于区域资产负债表优化是此轮城镇化推进,政府职能转变与国改的一个迭加的重点。

    b)   区域如何打造上市公司,如何借壳,如何把低质量上市公司腾壳后配置给其他国企,缩短优质资产证券化之路,如何透过国有资本运营公司把国企的问题与包袱资产进行剥离后,推进这些改造后的国企引入战投,推进证券化,都是区域证券化之路。

    5.   较快时间着手打造两类公司。

    a)   国有资本运营公司是调结构的,国有资本投资公司是做产业升级的。

    b)   国有资本运营公司是调结构的,不断优化地区国资所分布,集中的领域,使得国有资本一直在把五个方面不缺位:握未来创新的风口,左右局势的关键点,可放大的杠杆点,以及服务于社会资本的平台面,当然少不了民生保障领域。

    c)   国有资本投资公司是做产业的,原则上把区域内所有该产业相关资产都向其集中,形成一个该产业的运作大链条,它集中资产,资源,靶向协调政府职能,精准运作产业,组织产业,升级产业,乃至重构产业。

    d)   但最重要的是,到地市一级的国有资本运营公司本身就是国资委的实体化运作,地市国资委往往会把本地部分乃至全部企业的股权集中到国有资本运营公司,这样一来解决了国资委之前持有这些企业的股权完全没法进行任何运作的问题,更解决了国有资本运营公司进行资本运作的对象和依据问题,一下子就把一个我们过去忽略了的对象-----众多委管企业的资本如何运作问题来了个深度解决,当然各地往往采用夹层运作方式,简单的说是国有资本运营公司负责拿着这些国企的股权进行资本运作之事,而这些国企的运作重大决策与监管权力仍然在国资。往往国有资本投资公司的股权也都放到国有资本运营公司中去。

    e)   注意:股权集中经营这种运作手法主要用于省及地市国资系统,不一定大范围适用于央企,关于这一点,我会专门撰文论述,请注意分辨。

    6.   依托两类公司和产业集团的设置,推进分类管理的落实。

    a)   各地分类基本已经共识,尽管广东,北京分类有些独特。但大致上都统一到了商业一类,商业二类,公益类三种。有些地方坚持国有资本投资运营公司是商业二类,但我个人认为国有资本投资运营公司超出了这三种分类的范畴,它属于改革的一种更大功能属性----改革创新平台,我个人建议暂不把国有资本投资运营公司划归到两类公司中去。

    b)   有人疑惑,国有资本投资,运营公司旗下的国企(以及孙公司)的类别怎么划,谁来划。产业集团(这个好划)旗下的国企应该怎么划,谁来划。我主张谁出资谁分类,由母公司而不是国资委来分类,在此基础上还可以进一步差异化分类----也就是说如果一个公益性集团旗下有商业一类,二类子公司其实不奇怪,同理商业一类集团下可以有商业二类及公益类子公司。

    7.   围绕现代企业制度建设,推进两类公司与国资委,与下属公司之间的权力界面

    a)   国资委与两类公司的权力界面有三个:治理界面,资本界面,监管界面。

    b)   治理界面的核心还是推进党建进治理基础上的治理均衡化,决策机制化和治理绩效评价三件事。

    c)   资本界面的核心是资本布局与结构持续动态调整,资本运作公共产品与服务,投资监管,证券化推进,市值管理,资本运作风险,收益管理

    d)   监管界面的核心是负面清单,服务清单,权力清单(上海,深圳,江西,福建这方面已经做了很好的表率了)

    8.   国企内深化推进三项制度改革。

    a)   围绕人事,劳动,分配三项制度,推进现代企业制度建设为导向的,意在打造高活力,高创新,高竞争力,高风险控制力的新国企,通过用工合法合规管理,科学配置与培训结合,班组建设与核心能力建设融合,员工技能和贡献与结构性薪酬结合,干部市场化招聘,职业生涯化管理,继任计划体系化管理,绩效评价全覆盖,薪酬改革奠基础,股权激励试推进的新局面。

    9.   围绕混改与薪酬改革,股权激励推进,切实推进国企的文化,机制的涤荡与激活。

    a)   混改核心就是两个目的,一是通过混改获得体制,机制改革的窗口权力。而是通过混改形成国有资本的放大,引领功能。

    b)   通过混改,再加上薪酬,股权激励的放大效应,我们才可以得到我们想要的国企,可以使用政府意愿,推动区域发展的国企。

    10. 加强监管,强化监管大平台建设,推进董事会,监事会运作创新

    a)   上海浦东新区,深圳国资系统,厦门国资系统在这些方面都做了很多创新,此处略过。贵州盘江投资作为一个平台公司在这方面的创新做法同样值得表扬。

    11. 严控金融风险

    a)   企业的产融结合,基金化运作,事实上不是缩小而是放大的杠杆,也同时放大的风险,严控风险是下一阶段国资系统的一个挠头问题。